Mon interview dans DSI : Remettre le Livre blanc sur le métier

Je souhaite vous faire connaître l'entretien que j'ai  accordé pour le magazine DSI Défense et Sécurité internationale,  qui publie ce mois-ci  un hors-série sur les "forces armées françaises".  J'y développe certaines de mes idées sur le niveau d'ambition de la France dans le monde, sur la situation actuelle de nos armées et sur l'horizon, nécessairement européen, de notre défense...

DSI : Fin juin, vous avez co-signé avec Didier Boulaud un communiqué de presse en faveur d'une révision du Livre Blanc. De fait, entre sa parution en 2008 et nos jours, la guerre de Géorgie, l'émergence de la thématique du combat hybride ou encore la crise financière remettent en cause un certain nombre de ses hypothèses de départ - Nicolas Sarkozy ayant lui-même indiqué que les révisions du Livre Blanc seraient plus fréquentes. Quel devrait être, selon vous, le niveau d'ambition de la France ?

On ne peut pas réfléchir à une nouvelle définition de notre niveau d'ambition, sans évoquer les évènements qui, depuis la parution du Livre blanc en 2008, ont marqué la France et le monde dans son ensemble. Je pense en particulier à l'impact de la crise financière et économique. Mais notre réflexion serait vaine si on oubliait aussi les profondes mutations qui ont affecté notre politique de défense ces quinze dernières années. Car le cycle de réforme qui a débuté avec la décision du président Chirac de basculer vers un modèle d'armées professionnelles ne s'est pas encore refermé.

La période 1997-2002 a donc été consacrée à tenter de construire un nouveau modèle d’armées, à financer la restructuration, à payer la professionnalisation et à régler la note de la transformation des industries de défense. La période 2002-2007 aurait dû être celle de la stabilisation. Or, Michèle Alliot-Marie a fossilisé le budget de la défense en commandant des équipements coûteux, en laissant la note à ses successeurs. Face à cette situation, Nicolas Sarkozy avait annoncé en 2007 une remise à plat des moyens et de leur utilisation. Il s’agissait en réalité de définir le modèle que la France pouvait financer. Si la commission du Livre blanc a fait un travail authentiquement intéressant, qu’en restera-t-il ? Une restructuration qui passe par 54 000 suppressions d’emplois pour commencer et des crédits qui ne seront pas au niveau prévu. Le modèle est redevenu intenable. C’est à ce stade que se pose la question du niveau d’ambition pour la défense nationale.

Ensuite, le retour dans la structure de l’OTAN nourrit toutes les inquiétudes. En effet, ramener l’ambition européenne en matière de défense à n’être que le pilier de complément d’une zone géopolitique occidentaliste est un contresens historique et une faute grave. L’Europe peut toujours théoriser a posteriori sa faiblesse en matière de défense mais la vraie question est celle de l’existence d’une Europe de la Défense en dehors du lien transatlantique. Est-elle impossible? Il appartient à la France de démontrer que non.

Je voudrais insister sur le fait que ne pouvons pas maintenir le même niveau d'ambition en matière de défense sans un effort budgétaire conséquent. Le débat sur le niveau d’ambition pour la défense est directement corrélé aux choix de politiques économiques, et à la pertinence de ceux-ci. Toute politique visant à diminuer les ressources de l’Etat a un impact négatif sur notre défense. Il faudra s’en souvenir. Pour l'heure, ma plus grande crainte est que la mauvaise gestion actuelle des comptes publics fragilise notre modèle d'armées. Celui-ci repose sur un outil de défense complet et cohérent, un contrat opérationnel ambitieux, dans le cadre des fonctions stratégiques définies par le Livre blanc. Or, à peine deux ans après la publication de ce texte fondateur de notre stratégie nationale, l'édifice est en péril : la décision de supprimer 3,5 milliards d'euros de crédits pour les années 2011-2013 remet largement en cause la programmation militaire 2009-2014 ; le cycle de rigueur dans lequel le gouvernement nous fait entrer hypothèque donc gravement notre outil de défense et la bonne tenue de nos engagements opérationnels, à un moment où nous risquons justement la « surchauffe ».

Je crois qu'il est donc nécessaire de procéder à une actualisation des conclusions du Livre blanc. Ce processus, auquel il faudrait associer les parlementaires des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat, tiendrait ainsi compte de l'impact de la crise économique et de la très forte dégradation de nos finances publiques.

Cependant, une simple adaptation de la doctrine aux moyens disponibles ne saurait tenir lieu de réflexion stratégique.

Une révision de nos ambitions ne peut se faire en occultant la question de l’avenir de l'Europe de la défense et la recherche d'authentiques avancées en matière de coopération internationale ou bilatérale. Puissance relative, la France a besoin de ses partenaires européens pour peser davantage dans les affaires de défense. Voilà l'objectif que nous devrions nous fixer : il faut doter l'Union européenne d'ambitions stratégiques. Sans cela, la France se verrait isolée au sein d'un continent, dont il est permis de penser qu'il est en voie de déclassement.

DSI : La France est, avec la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, l'un des rares pays à pouvoir agir de façon globale. Doit-elle le rester ?

Une nouvelle fois, elle ne pourra le rester sans l'appui de ses partenaires, en particulier européens. La Grande-Bretagne se trouve dans une situation similaire à la nôtre, à la différence – notable – qu'elle est usée par des années d'engagement en Irak et en Afghanistan. Comme en France, les conséquences de la réduction des budgets de la défense affecteront sa capacité à peser dans des conflits durs, s'inscrivant dans la durée, comme le conflit afghan. Notre planche de salut, c'est l'Union européenne. J'y vois plusieurs raisons. Premièrement, l'UE est capable de couvrir un spectre très large d'instruments et de missions. Deuxièmement, l'UE est un territoire pertinent pour mutualiser nos efforts, qu'ils soient financiers ou capacitaires. Troisièmement, il existe une vraie attente chez nos concitoyens, voir même de nos partenaires outre-Atlantique pour que l’UE, pourvu qu’elle s’en donne les moyens, exerce un rôle diplomatique et stratégique dans le monde.

Pour revenir à votre question, comparer les possibilités de la France et de la Grande-Bretagne avec celles des Etats-Unis est déjà un abus de langage. Militairement ceux-ci demeurent la seule hyperpuissance militaire au monde, de très loin. L’enseignement de ces dernières années est que toutefois ils ne peuvent tout faire seuls. La puissance militaire américaine est le produit de moyens consacrés à la défense et d’un dessein politique national, à visée universaliste. Ce dessein n’est pas et ne sera jamais le même que celui de la France ou de la Grande-Bretagne. Il n’y a d’ailleurs aucune raison à cela. De façon plus terre à terre la France et la Grande-Bretagne souhaitent conserver tout le spectre des capacités à haute valeur ajoutée opérationnelle ou technologique. Ce souhait procède là aussi de desseins nationaux différents. Celui de la France s’inscrit dans la vision de la construction d’une Europe puissance capable d’assurer la paix en son sein, la défense de ses frontières et la poursuite d’objectifs stratégiques propres. Les Britanniques ont une autre vision. Mais les volontés convergent en un désir de maintien d’un outil de défense de haut niveau. Non seulement la France doit persister mais elle doit profiter du moment présent pour accroître les coopérations, notamment en matière d’équipements. De ce point de vue, les programmes de très grands équipements ont été souvent décevants. Il faut donc envisager les choses différemment. Une coopération exemplaire est celle, trop peu connue, sur le développement de munitions de calibre moyen (40 mm). Il faut s’en inspirer. Dans la mesure où les Britanniques sont en pleine phase d’actualisation stratégique, pourquoi ne pas leur faire des propositions de coopérations relativement simples à mettre en œuvre ? Une fenêtre existe. Elle est étroite. C’est maintenant que la France doit se poser en partenaire pragmatique et sérieux.

DSI : Face à la perspective d'une réduction de 3,5 milliards d'euros, le gouvernement a indiqué qu'il tâcherait de toucher a minima les crédits d'équipement. Or, un certain nombre d'évolutions (mise en place de bases de défense, de commandements intermarmées, dissolution d'unités) n'ont pas encore pleinement sortis leurs effets… budgétaires ou en termes d'impact sur la capacité des armées à effectivement fonctionner. Dès lors, faut-il toucher aux effectifs ?

Le levier principal qui sera actionné portera sur les programmes d'équipements et les dépenses de fonctionnement. S'agissant des commandes d'armement, la manœuvre est bien connue : elle consiste à étaler les programmes, différer des livraisons, rééchelonner les paiements d'acomptes. Inévitablement, l'Etat payera des indemnités aux industriels ; ce qui est plus grave encore, c'est que nous verrons apparaître, une fois encore, la fameuse « bosse budgétaire » lors de la programmation suivante. A quoi auront servi les recommandations que nous avions faites avec les députés BEAUDOUIN et FROMION afin de l’éviter ?

S'agissant du fonctionnement, les marges de manœuvre paraissent extrêmement réduites, tant les efforts pour en maîtriser les coûts ont été soutenus depuis le lancement de la réforme du ministère. L'activité des armées s'en trouverait fortement affectée, à un moment où il convient, justement, de consolider le rythme et le niveau d'entraînement des forces.

Dès lors, il reste un dernier levier : les dépenses de personnels. Il y a une certaine hypocrisie à penser que les effectifs ne seraient pas touchés dans la cadre des restrictions budgétaires annoncées et à venir. Le ministre de la Défense souhaiterait nous le faire croire. Or, les états-majors travaillent à de nouveaux scenarii de réduction des effectifs, certains dépassant largement les 10000 suppressions de postes.

Au moment où le gouvernement redécouvre les vertus de la modestie budgétaire, je suggère volontiers une piste : l’abandon du « Pentagone à la française » à Balard. Ce projet nous coûterait un milliard d’euros sur les trois premières années, et ensuite 100 millions d'euros annuellement pendant 30 ans. Ce n'est pas ce que j'appelle une « source d'économie » pour la Défense.

DSI : La dette est considérable mais la donne est loin d'être neuve. La crise financière elle-même avait été anticipée par un certain nombre d'économistes. Or, nombre de déficits capacitaires - certaines mauvaises langues diront qu'elles sont partiellement imputables aux reports effectués sous L. Jospin - doivent encore être résorbés. Faut-il rester, en matière de stratégie des moyens, dans une politique d'"échantillons" (un peu de tout) ou faut-il privilégier certains équipements ?

Tout d'abord, il faut s'interroger sur la « surprise stratégique » que constituerait la crise économique et financière ; c'est un concept qui est confortable lorsque l'on souhaite justifier l'état actuel des finances publiques. Or, me semble-t-il, la dégradation de nos comptes publics ne date pas de la chute de Lehmann Brothers ! Elle s'est en réalité aggravée ces dix dernières années, et a exercé sur la Défense une pression continue. Les travaux de la Cour des comptes en font foi.

Par ailleurs, le modèle voté dans le cadre de loi de programmation militaire, d’abord ne date pas d’avant la crise, et ensuite repose dès l’origine sur un cadre financier d’une grande fragilité, car en partie basé sur la réalisation de recettes aussi exceptionnelles qu’hypothétiques. Où sont les 3,7 milliards de recettes exceptionnelles prévues pour la période 2009-2013 qui étaient censées résorber la bosse budgétaire ? Par ailleurs, de nouvelles dépenses, comme celles liées à notre « réintégration » dans l’Otan, n’ont pas été anticipées, ce qui est un comble quand on pense que c’est l’une des mesures phares du Livre Blanc.  Lors de la discussion sur la LPM, nous avions alerté le gouvernement, comme l’opinion, sur la fragilité du modèle que nous présentait le ministre de la défense. Quant aux mauvaises langues qui imputent la situation actuelle aux choix de L. JOSPIN, je répondrais que c’est son gouvernement qui a réalisé, et plutôt bien, la professionnalisation décidée par le Président CHIRAC. Depuis, il s’est passé une loi de programmation et demi, et, que je sache, le système de cavalerie qui a provoqué la fameuse bosse budgétaire n’a pas été créé sous le gouvernement JOSPIN. Le Sénat l’a précisément démontré.

La contrainte budgétaire que vous évoquez n'est pas prête de se relâcher et nous oblige à revoir notre stratégie capacitaire. Il existe pour cela trois manières de procéder. Premier scénario, nous décidons de redimensionner le format des armées en les cantonnant à leur mission première, à savoir la défense du territoire. La France se replie sur elle-même, réalise certes des économies considérables, mais renonce à jouer un rôle stratégique sur la scène internationale, ce que je ne pense pas souhaitable. Deuxième scénario, nous intégrons pleinement nos forces dans l'OTAN, en mettant nos moyens de commandement et nos unités au seul service de l'Alliance. Nous faisons alors le choix de la dépendance stratégique, nous renonçons à notre autonomie de décision et abandonnons nos capacités redondantes avec celles de l'Alliance. Troisième scénario, nous décidons de partager certaines de nos capacités avec des partenaires européens. C'est cette dernière stratégie qui doit emporter l'adhésion des responsables politiques. Elle permettrait d'exercer un effet d'attraction sur nos voisins européens et de constituer le futur noyau d'une défense européenne. Elle permettrait aussi de mutualiser nos efforts, en particulier financiers, pour mener des programmes en coopération qui préparent l'avenir.

DSI : Ces 30 dernières années, un peu partout en Europe, la défense est devenue une "variable d'ajustement structurelle" des budgets nationaux, ce qui ne manque pas de poser la question de la perception que le niveau politique a des questions de défense. Cette perception est-elle, selon vous, déficitaire ?

La fin de la guerre froide a eu pour conséquence de « désanctuariser » les budgets de défense. En même temps que s’est opérée une profonde transformation de l’outil de défense, les budgets ont été orientés à la baisse. C’est ce qu’on a appelé « les dividendes de la paix ». En outre, les budgets militaires ont régulièrement fait l’objet de régulations budgétaires, en France comme ailleurs. Il est évident que la période de crise que nous traversons est encore moins favorable à un maintien du niveau des crédits de défense. Et les responsables politiques, soutenus par l'opinion, inclinent naturellement à tailler dans les budgets de la défense. Pour citer le général Georgelin, ancien chef d'état major des armées, c'est un des symptômes du sentiment d' « insularité stratégique » qui prévaut aujourd'hui chez les Européens. Nous ne sommes plus menacés à nos frontières, et nos « ennemis » opèrent désormais sur des théâtres très lointains, alors à quoi bon maintenir un niveau d'effort élevé en matière de défense ? Selon un récent sondage IFOP, 40 % des Européens seraient favorables à des coupes budgétaires dans le secteur de la défense ; les Français étant 42 %, alors que les Anglais ne seraient que 13 %. Dans ce contexte, la tentation peut être naturellement forte de s’engager vers des nouvelles réductions des crédits de défense. Or, à trop baisser la garde cela peut nous conduire en France comme en Europe à des ruptures capacitaires et un décrochage technologique irréversible. Le souhaitons-nous ? En arrière-plan, c’est évidemment la question de l’Europe de la Défense et de son avenir qui est posée. Pour ma part, je pense que notre vieux continent doit maintenir sa place au niveau stratégique. Le niveau politique a-t-il une perception déficitaire des questions de défense ? Je souhaite que non… En revanche, ce que je sais c’est que l’addition des faiblesses ne permet pas de constituer une force.

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